Este artículo evalúa la capacidad de las instituciones estatales participativas de políticas de comunicación creadas en este siglo en Argentina, Ecuador, México y Uruguay para enfrentar la captura de las élites políticas y económicas. Con enfoque comparativo, se analiza su formulación legal, su implementación y los resultados a partir de documentos, bibliografía y entrevistas. Los casos seleccionados permiten analizar legislaciones, organismos participativos y procesos políticos diferentes. En función de las variables desagregadas del concepto de participación ciudadana, se evalúan sus niveles de diversidad, incidencia, autonomía y transparencia en la normativa y en su puesta en práctica. Se concluye que los organismos participativos lograron, en ocasiones, limitar la captura de las políticas de comunicación o generar antecedentes valiosos en esa búsqueda. Sin embargo, no consiguieron evitar esta captura por élites económicas y políticas, ni, por lo tanto, modificar de manera sustancial el sistema de comunicación.

Históricamente, las élites políticas y económicas han capturado las políticas de comunicación en Latinoamérica (Fox & Waisbord, 2002). Esto supuso la generación de desigualdades durante el proceso de formulación de esas políticas y, como resultado de tal captura, se incrementó y consolidó la desigualdad en cuanto al acceso y participación en la comunicación pública (Segura & Waisbord, 2016).

Entre 2000 y 2020 se sancionaron en la región 17 leyes de comunicación audiovisual y telecomunicaciones, 11 de acceso a la información y 9 de libertad de expresión (Segura & Waisbord, 2016). La mayoría de las nuevas normas en México, Ecuador, Argentina y Uruguay durante el periodo crearon instituciones estatales que consideran la participación en el diseño y seguimiento de políticas del sector.

La participación ciudadana es considerada un imperativo de democratización de las políticas públicas en distintos ámbitos de gestión y distintos actores, desde quienes diseñan las políticas hasta activistas la valoran. Sin embargo, tiene interpretaciones y mecanismos de implementación dispares. La distancia entre la reivindicación discursiva y la puesta en práctica puede ser vasta. Este artículo analiza las vías que asumió la institucionalización de la participación ciudadana en las políticas de comunicación en cuatro países latinoamericanos. La pregunta principal es: ¿En qué medida las instituciones estatales participativas creadas por las leyes de comunicación audiovisual, telecomunicaciones y acceso a la información, sancionadas con participación social entre 2000 y 2020 en México, Ecuador, Argentina y Uruguay, permitieron (o no) que las organizaciones sociales tengan incidencia efectiva en la formulación e implementación de políticas para evitar o limitar su captura por parte de las élites políticas y económicas?

Argumentamos que las instituciones estatales participativas creadas a través de reformas legales en México, Ecuador, Argentina y Uruguay entre 2000 y 2020 no lograron asegurar la incidencia ciudadana en políticas de comunicación, sino que quedaron subsumidas dentro de la negociación partidaria y/o las alianzas políticas dependientes de disputas generales. Esto impidió que desarrollaran, con cierta autonomía, una dinámica propositiva que enfrente la resistencia de las élites gubernamentales y empresariales a la implementación de reformas. Sin embargo, sí consiguieron desplegar algunas acciones que limitaron o suspendieron circunstancialmente la captura de las políticas de comunicación por parte de las élites.

Esta investigación se inserta en una tradición de estudios sobre políticas de comunicación que han abordado la participación ciudadana como un aspecto clave en la democratización de las comunicaciones (UNESCO, 1977; Loreti & Lozano, 2014). La participación y el derecho a la comunicación son condiciones fundamentales para acceder y ejercer todos los demás derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, al tiempo que ciertos niveles de igualdad y justicia social son imprescindibles para la participación social y comunicacional equitativa (Segura et al., 2021).

Este trabajo permite comprender mejor, empíricamente, el alcance que los diseños normativos, los modos de implementación y la acción de las instituciones públicas participativas, en determinados contextos socio-políticos e históricos, permiten (o no) evitar, atenuar o equilibrar la captura de las políticas de comunicación por parte de las élites.

La elaboración de políticas de comunicación es un proceso dinámico de interacción entre diferentes actores estatales, comerciales y sociales, institucionales o no, con desigual capacidad de influencia e intereses en juego, que utilizan mecanismos formales e informales para incidir en la conformación de los sistemas de comunicación pública ( Califano, 2016 ). El conflicto en la creación de políticas es indisociable de las relaciones de fuerza en una sociedad y se inserta en disputas políticas y sociales mayores. Por eso, su análisis “no puede ser únicamente normativo ni descuidar las relaciones de poder tendidas entre los distintos individuos, grupos e instituciones, tanto por dentro como por fuera del aparato formal del Estado” ( Califano, 2015 , p. 314). Estas políticas se producen en condiciones particulares. Así, políticas similares pueden generar consecuencias diversas en entornos diferentes. Por eso es relevante investigar cómo, cuándo y por qué fueron exitosas (o no) (Segura & Waisbord, 2016). Las políticas estatales generan condiciones y orientan los procesos en los que pretenden incidir, pero no los determinan ni constituyen necesariamente la causa preponderante de los resultados de su implementación (Segura et al., 2021).

La captura de políticas públicas se define como “el ejercicio de influencia abusiva por parte de una(s) élite(s) extractiva(s) —en favor de sus intereses y prioridades y en detrimento del interés general— sobre el ciclo de políticas públicas y los organismos del Estado (u otros de alcance regional o internacional), con efectos potenciales en la desigualdad (económica, política o social) y en el correcto desempeño de la democracia” (Oxfam, 2018, p.14). Este fenómeno, que puede incidir en distintos momentos del desenvolvimiento de las políticas de comunicación, incluye diversos mecanismos de influencia, no excluyentes entre sí. La taxonomía propuesta por Oxfam (2018) reconoce los mecanismos de captura más habituales: los mecanismos bisagra, como el lobby y las “puertas giratorias”; aquellos asociados al sistema electoral, como el nombramiento de cargos, los procedimientos legislativos extraordinarios, financiamiento; y las formas informales de influencia.

Identificar la incidencia de las élites políticas y económicas implica también visibilizar articulaciones estables entre el empresariado de medios y/o telecomunicaciones y la dirigencia política para realizar la captura. Esto implica una lógica patrimonialista: la conformación de un grupo de poder con intereses comunes que puede exceder el sector comunicacional y/o que integrantes del sector político tengan propiedad sobre los medios.

La sociedad civil, en tanto, pugna por incidir en las políticas de comunicación. Sus actores adoptan diversas formas organizativas y de financiamiento y mantienen complejas relaciones de relativa autonomía frente al Estado y al mercado a través de acciones colectivas de incidencia, educación y protesta (Sorj, 2010). Los mecanismos de participación creados legalmente tienen el propósito de incluir las demandas ciudadanas en las políticas nacionales de comunicación y, al mismo tiempo, encontrar en el Estado un aliado para frenar el poder de élites económicas.

La participación ciudadana en la elaboración e implementación de políticas de comunicación “implica la intervención del público en la producción y en la administración de los sistemas de comunicación” (UNESCO, 1977, p. 4) e incluye nuevos actores e instituciones (Rich, Maika & Montero, 2019). En particular, la participación de la sociedad civil en el Estado incide en la calidad de las instituciones estatales (Ippolito-O’Donnell, 2013). Sin embargo, participar no garantiza influir y las decisiones pueden ser tomadas por pocos y en circunstancias opacas ( Freedman, 2006 ). Otras limitaciones de las instituciones públicas participativas son su financiamiento, las tradiciones jurídicas de cada país y el origen de la innovación institucional, entre otros.

La participación en el proceso de las políticas de comunicación, como en cualquier otra política pública, tiene, además de los beneficios directos sobre el sector, incidencia en la formación ciudadana y en la democratización del Estado y la sociedad. Los/as/es ciudadanos/as/es se constituyen en esa participación y ésta les permite cambiar su estatus y expandirlo a partir de la formulación y lucha por nuevas demandas ( Levín, 2004 ). Así, la participación ciudadana es constitutiva de la esfera pública y la ciudadanía puede expandirse en ella.

Realizamos un análisis comparativo para proponer conclusiones generalizables a la región, pero también para reconocer particularidades por casos. La elección de Argentina, Uruguay, Ecuador y México responde a que allí se crearon instituciones participativas para proponer y controlar políticas de comunicación. Además, se trata de países diversos en cuanto a su extensión geográfica, su composición y tamaño poblacional, la historia regulatoria del sector y diferentes trayectorias políticas. El método comparativo sirve para estudiar cualitativamente las similitudes y diferencias entre un cierto número de casos, para lo cual es importante conocer en profundidad cada uno (Ragin, 2007). Esto permite comprender cómo procesos simultáneos funcionan de manera diferente según el contexto ( Collier, 1993 ). En los estudios comparados, los estudios transnacionales, en particular, ofrecen ciertas ventajas para comparar Estados. Se considera, también, el contexto de globalización en el que el significado y poder de los Estados nacionales se tensiona y se reconfiguran lo nacional, lo supranacional, lo transnacional, lo local y lo global (Piovani & Krawczyk, 2017).

A partir de ciertas variables, entendidas como segmentos del proceso analizado ( Linares, 2017 ), operacionalizamos el concepto de participación ciudadana (UNESCO, 1977). Así, seleccionamos ocho dimensiones para el análisis de las instituciones estatales participativas en las políticas de comunicación en los cuatro países: 1) su composición y los actores representados; 2) la efectividad de mecanismos y reglas operativas; 3) el cumplimiento de reglas, criterios y obligaciones; 4) las dinámicas de funcionamiento y de resolución de conflictos; 5) los grados de cooperación, complementariedad y/o superposición entre entidades; 6) la transparencia y publicidad de las actividades; 7) las modalidades, tiempos y formatos para la participación ciudadana, y 8) los resultados de los procesos participativos.

A partir de estas dimensiones, proponemos cuatro ejes para organizar la presentación sintética de

los resultados del análisis: diversidad en las instituciones; incidencia medida en los límites impuestos a las capturas de las élites; autonomía de los gobiernos y de las empresas de medios y telecomunicaciones, tanto en la normativa como en su implementación; y transparencia activa, esto es, la cantidad, calidad y accesibilidad de la información sobre sus intervenciones, disponibles públicamente (Segura & Linares, 2023).

Por otra parte, se producen dos tablas de análisis que expresan valoraciones cualitativas para evaluar el diseño normativo y la implementación de cada organismo. Estas valoraciones se expresan con la siguiente graduación: Muy Alta, Alta, Media, Baja, Muy Baja e Imprecisa. Esas calificaciones se basan en el análisis empírico.

Triangulamos los siguientes procedimientos: (1) revisión de la bibliografía sobre políticas de comunicación capturadas por élites y sobre instituciones estatales participativas de comunicación; (2) levantamiento y análisis de normativas, informes de gestión, comunicaciones públicas y documentos internos, como actas e informes; y (3) realización de 18 entrevistas semi-estructuradas a funcionarios/as/es estatales y activistas involucrados/as/es en los organismos estudiados como fuentes clave.

Este apartado ofrece los resultados del análisis desde tres subtítulos: diseños normativos, implementación y logros.

En los cuatro países se constatan varias décadas de activismo demandando reformas de políticas de radiodifusión, telecomunicaciones y acceso a la información que garanticen el derecho a la comunicación (Segura & Waisbord, 2016). A pesar de la fuerte incidencia de los mecanismos de captura por parte de las élites, las organizaciones sociales lograron incidir en algunas leyes sancionadas entre 2004 y 2016. En varias de esas normas consiguieron, además, que se establecieran organismos estatales participativos con el fin de institucionalizar la participación social.

En Uruguay, la “Ley de Radiodifusión Comunitaria” de 2007 incluía el Consejo Honorario Asesor de Radios Comunitarias (CHARC). En 2014 la “Ley de Medios. Regulación de la Prestación de Servicios de Radio, Televisión y otros Servicios de Comunicación Audiovisual” (LdM) creó la Comisión Honoraria Asesora de Servicios de Comunicación Audiovisual (CHASCA), que asumió las tareas de la CHARC y de la preexistente Comisión Honoraria Asesora Independiente (CHAI), que había sido instituida por decreto (2008). Además de estas entidades ubicadas bajo la órbita de la autoridad de aplicación del audiovisual, la LdM conformó la Comisión Asesora Honoraria Independiente del Sistema Nacional de Radio y Televisión Pública de Uruguay (CHAI del SPRTN) y un Relator Especial de los Servicios de Comunicación Audiovisual en la Defensoría del Pueblo. En 2008, en tanto, la “Ley de Acceso a la Información Pública” uruguaya estableció el Consejo Consultivo de la Unidad de Acceso a la Información Pública (Consejo de la UAIP).

En Argentina se promulgó la “Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual” (2009) que incluía, bajo la órbita de la autoridad regulatoria, al Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (COFECA) —sustituido en 2015 por el Consejo Federal de Comunicación (COFECO)— y el Consejo Asesor de la Comunicación Audiovisual y la Infancia (CONACAI). Dentro de la empresa de medios estatales se creó el Consejo Consultivo Honorario de los Medios Públicos (CCHMP). Además, se creó la Defensoría del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual, dependiente del Congreso nacional. En 2014, la “Ley Argentina Digital” planeó el Consejo Federal de Tecnologías de la Información y la Comunicación (Consejo TIC).

En Ecuador, la “Ley Orgánica de Comunicación” (LOC) de 2013 incorporó el Consejo Consultivo del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Información y Comunicación (Consejo del CORDICOM) y el Consejo Ciudadano de Medios Públicos No Oficiales. En México, la “Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión” de 2014 instauró el Consejo Consultivo del Instituto Federal de Telecomunicaciones (Consejo del IFT) y la “Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano”, el Consejo Ciudadano del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano (Consejo del SPR). Por último, la “Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública” de México instauró el Consejo Consultivo del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Consejo del INAI) (2016).

Tabla 1

Argentina y Uruguay elaboraron los conjuntos más complejos de agencias participativas para las políticas de comunicación. Allí se diseñaron instituciones más variadas, autónomas, financiadas, inclusivas y con mayores competencias. En estos dos países hubo una alianza entre las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos para promover reformas basadas en el derecho a la comunicación, frente a las élites de los medios comerciales. Además, las reformas se basaron en estándares internacionales promovidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y su Relatoría para la Libertad de Expresión. En México y Ecuador, en tanto, se crearon menos instituciones participativas, con capacidad de acción reducida o inespecífica. En Ecuador abundan imprecisiones en la definición de modos de designación y financiamiento, dependencia institucional y funciones.

Más allá de las particularidades de cada experiencia, que todos estos países hayan diseñado ciertos tipos de organismos participativos indica un consenso regulatorio internacional, al menos, sobre la necesidad de incluir estos espacios en la arquitectura institucional, incluso cuando luego su suerte dependa de otros factores. Los procesos de deliberación social que impulsaron estas instituciones también contribuyeron a constituir esa legitimidad. En cambio, que sólo un país tenga ciertos organismos —como el consejo argentino vinculado a la niñez o el consejo uruguayo de medios comunitarios— indica tradiciones, coyunturas y procesos participativos locales, específicos, en el debate sobre políticas públicas.

Finalmente, las entidades participativas vinculadas a las autoridades regulatorias como los consejos asesores y las defensorías del público fueron impulsadas por coaliciones que incluían organizaciones sociales de base. Los organismos vinculados a medios públicos y al acceso a la información fueron predominantemente impulsados por grupos conformados por expertos técnicos y académicos.

Sólo la experiencia mexicana escapa a la inestabilidad de los procesos analizados. Esta fragilidad institucional en Argentina, Uruguay y Ecuador se verificó en la demora o suspensión indefinida de la implementación, una integración incompleta, la falta de nombramientos o su eliminación por vía regulatoria. Casi un tercio de las instituciones previstas nunca iniciaron actividades (5 de las 17): la Relatoría de Servicios Audiovisuales y el consejo de medios públicos en Uruguay, el Consejo del CORDICOM en Ecuador, el Consejo TIC y el COFECO de Argentina.

La mayor parte de las instancias de participación arrancaron en el transcurso del primer año luego de promulgada la ley que los creaba (5 de 12). Pero otras seis instituciones se activaron entre uno y cuatro años después. En febrero de 2022, sólo siete de las 17 instituciones planeadas en las regulaciones estaban vigentes. Algunas entidades fueron absorbidas por otras, como la CHARC y la CHAI, por la CHASCA en Uruguay. Pero en el caso argentino ese proceso no se completó: el COFECO nunca se puso en marcha para sustituir al COFECA, que dejó de funcionar. Además, los consejos destinados a asesorar a los medios públicos de Ecuador y Argentina tuvieron una breve existencia. Otros espacios sufrieron interrupciones o recortes de funciones, pero mantuvieron sus tareas, como la Defensoría del Público y el Consejo de Medios y Niñez de Argentina.

En Uruguay y Argentina fue donde más entidades se crearon (seis cada uno), pero mantienen actividad sólo dos espacios en cada país, aunque en Uruguay se produjo una absorción efectiva. En Ecuador, de dos organismos planificados, ninguno está vigente. En México, todos los organismos se mantuvieron, aunque no siempre con conformaciones plenas.

El derrotero de estas instituciones depende fuertemente de la voluntad de legisladores/as o del Poder Ejecutivo. La dependencia administrativa condiciona sus actividades, no sólo por los nombramientos y los recursos económicos, sino también porque la alternancia en los Poderes Ejecutivos y Legislativos repercute en el respaldo a las instituciones dependientes y, por lo tanto, en su continuidad. Esto sucedió con el COFECA, el Consejo de los Medios Públicos y, en menor medida, también con la Defensoría del Público y el CONACAI de Argentina (D. Monje, P. Wiznia, P. Castello, comunicaciones personales 1 ; Aulet & Baccaro, 2014; Baccaro, & Maglieri, 2020); el Consejo Ciudadano de RTV Ecuador (J. Mendoza y A. Tamarit, comunicaciones personales 2 ); y el Consejo Ciudadano del SPR de México (P. Ortega, comunicación personal 3 ).

La estabilidad de los otros consejos mexicanos puede explicarse porque los órganos de los que dependen, el IFT y el INAI, cuentan con autonomía constitucional.

Para el cumplimiento de sus objetivos, resulta crucial que estos organismos cuenten con presupuesto propio, especialmente para garantizar que sectores con posibilidades desiguales puedan incidir equitativamente. El único organismo con financiamiento específico, garantizado por ley y con administración autónoma, es la Defensoría del Público de Argentina: gracias a ello demostró actividades constantes con instancias participativas efectivas y regulares. En cambio, los consejos y comisiones de la autoridad regulatoria creados en Uruguay, por ejemplo, enfrentaron serias limitaciones por escaso apoyo institucional y presupuestario (Graña, 2013; Kaplún, 2014 ).

Frente a la dependencia administrativa, la falta de presupuesto autónomo y la carencia de apoyo institucional y político, el funcionamiento de muchas de estas entidades se explica por el compromiso de sus participantes. Su tarea es honorífica, requiere dedicación, recibe escaso reconocimiento y enfrenta importantes obstáculos. Si bien las dinámicas de funcionamiento de estas instituciones están fuertemente condicionadas por la legislación y las dinámicas políticas, estos factores no son determinantes. Se comprueba que el involucramiento y la capacidad de sus integrantes permiten superar barreras derivadas del diseño normativo, de la falta de acompañamiento o persecución institucional (G. Kaplún, D. Monje, A. Calleja, P. Ortega, J. Mendoza, L. Barbosa, comunicaciones personales 4 ; Aulet & Baccaro, 2014; Graña, 2013; CCHMP, 2017).

En el funcionamiento efectivo de estos cuerpos participativos repercuten disputas externas, como la capacidad de movilización de organizaciones sociales, los cambios en las relaciones de fuerzas partidarias o definiciones judiciales. Esta incidencia externa se hizo particularmente evidente en los casos de Argentina, Ecuador y Uruguay (P. Mogrovejo, A. Tamarit, G. Kaplún, comunicaciones personales 5 ; Becerra, 2021 ; Franco, 2021; Baccaro & Maglieri, 2020).

Dos factores externos condicionan el funcionamiento de las entidades participativas. Por una parte, la vía judicial aparece como un mecanismo de captura por parte de élites gubernamentales y/o empresariales. Recurrir a la justicia bloqueó instancias participativas. Sucedió en México con un reclamo judicial iniciado en 2017 por el Gobierno sobre el mecanismo de defensorías de audiencias y en Uruguay y Argentina, donde la judicialización que actores concentrados o sectores de la oposición hicieron de las normas afectó, por añadidura, la instalación de las entidades participativas.

Por otra, la demora en implementar los mecanismos de participación contribuyó a debilitar la incidencia de estos espacios, como ocurrió con el consejo de medios públicos en Argentina y Ecuador y con la CHASCA de Uruguay ( Linares, 2017 ; De Cola, 2018 ; A. Tamarit, comunicación personal). El desinterés por concretar designaciones en tiempo y forma es, también, un bloqueo de la élite política a las instituciones participativas que, eventualmente, beneficiaron a la élite económica.

Estos condicionamientos internos y externos inciden en la autonomía alcanzada por los organismos. Eso, sumado a las limitaciones que estipulan los diseños normativos y el compromiso de sus integrantes, son factores a considerar para comprender los tipos y alcances de la participación comprobada en estas instituciones y los que promovieron hacia la ciudadanía.

Los espacios analizados debieron construir una idea de participación en torno a las políticas de comunicación. Sus integrantes debieron explicar el sentido de su tarea y construir canales para hacer efectiva la participación (P. Castello, A. Tamarit, G. Sosa Plata, G. Kaplún, F. Werner, P. Ortega, D. Monje, P. Wiznia, comunicaciones personales 6 ; Graña, 2013). Los mecanismos participativos creados en la legislación deben elaborar conceptualmente y en la práctica las características de esa participación. Qué es, para qué sirve y cómo se hace la participación ciudadana en el campo de la comunicación no parece tan sencillo ni evidente para quienes legislan, ejercen la función pública, dirigen o trabajan en medios y para la ciudadanía, en general.

La autonomía de estas instituciones con respecto a las élites políticas y económicas se juega en el diseño normativo, en las condiciones de implementación y en las acciones de sus integrantes. Todos estos factores colaboran o confrontan con resultados disímiles. En ningún caso, esos resultados son obvios o evidentes. Hay casos de organismos con alta dependencia administrativa en su diseño pero que lograron tomar distancia del gobierno o la autoridad, como los consejos del INAI mexicano y de la UAIP uruguaya, el Consejo de Medios Públicos de Argentina, la CHARC y la CHAI de Uruguay. Hay entidades con altos niveles de autonomía en su diseño que resultaron igualmente vulnerables a los cambios de fuerzas políticas en el gobierno, como la Defensoría o el COFECA de Argentina.

Se comprueba que, a mayor cantidad y diversidad de integrantes, se registra mayor riqueza de enfoques, más pluralidad en los debates y mayor densidad de la deliberación dentro de estas instituciones (G. Sosa Plata, J. Mendoza, E. Persky, P. Castello, G. Kaplún, comunicaciones personales 7 ). Esto contrasta con la celeridad y eficacia en la toma de decisiones y en la ejecución de acciones. Esta tensión es constitutiva de este tipo de organismos. A pesar de las reiteradas menciones a esta dificultad, los entes mostraron un relevante nivel de actividad. Esto podría entenderse porque la gestión de esa diversidad es experimentada como compleja, pero las entidades de constitución más diversa no muestran menor rendimiento que las de menor diversidad.

Las experiencias uruguayas tuvieron mayores déficits en términos de transparencia activa debido a las limitaciones para generar portales digitales con información accesible. Los casos mexicanos demuestran gran capacidad para disponer en forma ordenada toda la documentación producida por los espacios participativos. Debe resaltarse la eliminación deliberada de minisitios digitales con información pública relevante sobre la actividad de las entidades, como ocurrió con el Consejo Ciudadano de RTVEcuador y el COFECA argentino. Esta acción da cuenta de una disputa en torno al manejo y visibilidad de la información pública. Implica también un ocultamiento de una etapa de la historia institucional y un bloqueo al derecho de acceso a la información. Ambas circunstancias contribuyen a debilitar la participación ciudadana informada.

Las instituciones analizadas lograron, en ocasiones, limitar la captura política del sector por parte de élites económicas y políticas o generar experiencias valiosas para enfrentar esas capturas, al menos transitoriamente. Estos logros fueron obtenidos a pesar de los obstáculos y de que sus recomendaciones tienen carácter consultivo. Así, algunas instancias participativas opusieron límites parciales a los intereses de elites gubernamentales y empresariales o, al menos, amortiguaron sus presiones.

En Argentina, por ejemplo, las listas de eventos de interés público generadas por el COFECA permitieron transmisiones deportivas relevantes en el canal público que, de otro modo, hubiesen quedado para uso exclusivo de señales de cable. En efecto, una vez que se desmanteló el COFECA, en 2015, dejaron de elaborarse estas listas y hubo eventos públicos cuya transmisión se privatizó o re-privatizó. La CHAI uruguaya enfrentó con éxito relativo las presiones del Gobierno en su evaluación de las propuestas para brindar televisión digital en la capital (Montevideo). Ese espacio y la CHARC generaron instancias inéditas de transparencia en la concesión de frecuencias. En México, los Consejos del IFT y el INAI impulsaron acciones de inconstitucionalidad, retomadas por las direcciones de los organismos, frente a regulaciones impulsadas por los oficialismos del momento. Ambos espacios rechazaron públicamente en 2020 la propuesta gubernamental de limitar las competencias de las instituciones de las que son parte. La iniciativa del Gobierno no prosperó.

Se reconocen, además, buenas prácticas participativas aún cuando no hayan logrado tener incidencia evidente en alguna política pública o para bloquear mecanismos de captura por parte de las élites, como las audiencias públicas organizadas por la Defensoría del Público y el consejo de Medios Públicos en Argentina, y por la CHARC y la CHAI en Uruguay. Por su constancia y profundidad, cabe destacar a la Defensoría del Público argentina por sus tareas de capacitación y mediación. Estos espacios contribuyen a convertir un tema en objeto de debate público, conforman instancias de apropiación social de derechos, de una institución y/o política específicas, y advierten sobre sectores y problemas marginados por las políticas capturadas. Constituyen mecanismos pedagógicos de ejercicio ciudadano en el campo de la comunicación. Incluso con una implementación parcial, defectuosa e inestable, estas entidades funcionaron como dinamizadoras, garantes y habilitadoras de nuevos y más amplios espacios de participación social y, por lo tanto, de ciudadanía activa.

En los Consejos Consultivos del INAI, el IFT y los medios públicos en México el valor de las instancias participativas pasó por la generación de propuestas, demandas, argumentos y perspectivas de análisis surgidas de cuerpos de especialistas que aportaron, ocasionalmente, una mirada alternativa a las élites político-económicas.

Queda comprobada la incidencia de las autoridades regulatorias de estos países en los mapas concentrados del audiovisual y las telecomunicaciones. Por acción u omisión, su rol no fue neutral ni ausente. Por el contrario, fue decisivo para las configuraciones de los sistemas de medios y telecomunicaciones (Gómez et al., 2017; Di Santi & Riera, 2016; Becerra, 2021 ; Kitzberger & Schuliaquer, 2021). No obstante, aunque pudo darse mayor protagonismo o atención a los consejos participativos de cada autoridad para potenciar la democracia comunicacional, no se hizo.

En los medios públicos de Ecuador, Argentina y México se constató la falta de independencia y sus sesgos oficialistas, pero su crecimiento significó una novedad y aportó diversidad ( Linares, 2017 ; Palos Pons & Hallin, 2021; Panchana & Mena, 2020). Sin embargo, la continuidad de la gubernamentalización de la administración de esas emisoras puede leerse como una expresión de la escasa incidencia de sus consejos ciudadanos. En Argentina y Ecuador, la obstaculización a la actividad de esos organismos debilitó la construcción del carácter público de las estaciones ( Linares, 2017 , D. Monje y A. Tamarit, comunicaciones personales).

Los consejos participativos vinculan a quienes implementan las políticas y sus posibles beneficiarios/as/es. En Argentina los medios comunitarios e indígenas se multiplicaron y fortalecieron con la promulgación de la “Ley Audiovisual” y sus políticas complementarias. La diferencia allí la marcaron los mecanismos de promoción previstos en la ley, pero también la representación del sector en el COFECA y la inclusión de activistas de medios comunitarios como funcionarios/as/es y empleados/as/es de la Defensoría del Público (RICCAP, 2019). En Uruguay y en México, el CHARC y algunos integrantes del Consejo del IFT abogaron activamente por estos medios sin lograr los resultados buscados (A. Calleja, comunicación personal; Graña, 2013).

Tabla 2

La creación de estos organismos fue propuesta por organizaciones sociales como un modo de institucionalizar la participación e incidencia que habían conseguido en el proceso de elaboración de las normas. Los diseños institucionales son diversos, pero es posible identificar dos grupos. Uno, con funciones amplias, precisas, con capacidad de incidencia y el mandato de promover la participación social. Otro, con funciones imprecisas y generales de asesoramiento o, por el contrario, con prerrogativas acotadas. La implementación demostró que la definición de tareas debe ser lo más precisa posible y no necesariamente abarcar mucho, de modo de no licuar la capacidad de acción. En esas definiciones, se pueden incorporar tareas específicas que requieran respuesta de la autoridad con la que se vinculan. Aún sin tener rol sancionatorio ni opinión vinculante, las experiencias demuestran que es posible establecer obligaciones respecto a las demandas o consultas de estos consejos. La participación honoraria y el carácter no vinculante de las recomendaciones constituyeron un límite para su actividad.

Las entidades con funciones más amplias, precisas y con el mandato de fomentar la participación demostraron correlación con órganos de composición más diversa y con representación de sectores sociales y áreas estatales. En tanto, los organismos con funciones más limitadas o imprecisas guardan correlación con los diseños normativos que incluían integraciones a título personal y no predefinidas por la norma. La puesta en marcha de estas instituciones demostró que las que tenían representantes sectoriales y estatales son las que desarrollaron actividades con mayor capacidad de incidencia y promovieron la participación, formación y el debate público en torno al derecho a la comunicación.

Un riesgo latente es la intervención del lobby empresarial a través de consultoras, fundaciones y organizaciones no gubernamentales, que le permiten a medios comerciales ocupar —de manera indirecta— espacios asignados a la sociedad civil. Las normativas deben precisar las representaciones contempladas en cada espacio y los diferentes tipos de organizaciones a los que se refieren.

La diferencia entre la implementación de estas instituciones, así como de las demás políticas comunicacionales, es abismal con respecto a su debate y diseño. Surgen obstáculos para poner en marcha y luego para sostener y desarrollar estos entes participativos. La inestabilidad caracteriza todos los procesos. La alta dependencia administrativa y presupuestaria de los poderes Ejecutivos y Legislativos es un condicionante fundamental.

El desarrollo y los niveles de autonomía de estas instituciones dependen de: las disputas políticas globales en cada coyuntura; los grados de dependencia administrativa de los organismos; las formas de designación de miembros y los tipos de integrantes propuestos; la voluntad y/o interés de los gobiernos; la capacidad de la sociedad civil organizada para mantener sus demandas; la cooperación o enfrentamiento políticos y la fuerza de la resistencia corporativa.

La novedad de estas entidades requirió un esfuerzo especial para dar a conocer la institución y sus funciones, explicar y construir vínculos. Fue necesario definir, en la práctica, el perfil de cada organismo. Se consolidaron dos modelos. Uno de asesoría o consultoría, conformado por especialistas a título personal que se centraba en emitir recomendaciones. Y otro más participativo o ciudadano, integrado por representantes de organizaciones sociales, universidades u otras áreas del Estado, que promovía diversas acciones con capacidad de incidencia y presencia en el debate público. Estos dos tipos de organismos mostraron niveles de influencia diferentes.

Se registraron bajos niveles de transparencia y acceso a la información activa en la mayoría de estos organismos. En algunos casos, la acción gubernamental contra ellos incluyó la eliminación de la información pública. Esto configuró un intento de borramiento de la historia institucional y una violación deliberada del derecho de acceso a la información de la ciudadanía.

Estos espacios participativos parecieron incomodar a funcionarios/as/es políticos, incluso durante las gestiones de las mismas fuerzas que los crearon. En el mejor de los casos, los ignoraron; cuando no los obstaculizaron y buscaron activamente disolverlos. En otros casos, procuraron cooptarlos por medio de la designación de integrantes vinculados con los intereses gubernamentales y/o empresariales.

Las presiones para no implementar estos organismos o deslegitimarlos o cerrarlos, fueron más intensas cuanto mayor fue la capacidad de incidencia que la legislación les otorgan. Los dos tipos de instituciones participativas que más atención legislativa concitaron —de autoridades regulatorias y medios públicos— son los más obstaculizados durante la implementación. Si la captura pudo ser eludida durante el debate de las leyes, fue efectiva durante la aplicación. Frente a estas limitaciones, se destaca que el compromiso de consejeros/as/es o comisionados/as/es permitió sostener instituciones desfinanciadas o ignoradas políticamente y desarrollar sus funciones.

Allí donde la actividad participativa tuvo constancia pudo limitar la captura por parte de las élites en algunos aspectos o desarrollar prácticas enriquecedoras para las políticas. Allí donde la movilización social o el compromiso individual de consejeros no alcanzaron un piso crítico, la incidencia se desvaneció o los organismos desaparecieron.

Existe cierto vínculo entre los niveles de autonomía y la capacidad de incidencia. Los mejores resultados se hallaron en los organismos uruguayos vinculados a la autoridad regulatoria pues incidieron en los acotados procesos que las normas les ordenaban y alcanzaron también razonables grados de autonomía. Son ejemplos en los que las normas preveían alta capacidad de incidencia y alta autonomía. La alta autonomía pero la baja incidencia lograda en los tres consejos de medios públicos se comprenden por el desinterés de los gobiernos y conducciones de las emisoras estatales en la acción de estos organismos.

Los organismos con un perfil participativo o ciudadano tuvieron alta incidencia, salvo cuando no contaron con los recursos económicos e institucionales necesarios o cuando tuvieron una existencia efímera. En cambio, los que adoptaron un perfil de asesoría mostraron baja capacidad real de incidencia. Se demuestra que los consejos deben tener garantizado el componente ciudadano, la participación plural y mecanismos de selección preestablecidos para oponer una voz que dispute con los intentos de captura por parte de las élites.

Además, hay resultados no buscados que se lograron con la participación social en estas instituciones: aprendizajes sobre administración pública, formulación de proyectos, lobby, advocacy y organización de audiencias públicas; relaciones más fluidas entre activistas y funcionarios públicos. Estos últimos también aprendieron a vincularse con pluralidad de perspectivas sociales. La participación social institucionalizada consigue resultados relevantes para la democracia y la formación ciudadana aún cuando estos no sean los directamente buscados.