Para este
fin el articulo se organiza de la siguiente manera: en primer lugar
se hace referencia a un contexto global político económico existente
en la segunda mitad del presente siglo. Luego se elabora un marco
teórico de referencia para conocer el significado y los diferentes
enfoques asociados al Desarrollo Sustentable. A partir de ello, se
plantean agendas para concretar y avanzar hacia esta modalidad de
desarrollo, las cuales enfatizan el nivel local como sólido punto
de partida. Es así como se muestra un caso de planificación y gestión
sustentable mundialmente reconocido, la ciudad de Curitiba.
INDICE
1. El contexto
mundial en la segunda mitad del siglo XX
2. El marco teórico del Desarrollo Sustentable
3. Las nuevas agendas políticas para los 1990 y
la agenda local 21
4. Un paradigma de Gestión Urbana Sustentable
5. Conclusiones finales
INTRODUCCION
Este escrito
pretende entregar un marco teórico para la comprensión del concepto
de Desarrollo Sustentable, que despierta un creciente interés
en los ámbitos del desarrollo de los asentamientos humanos. El objetivo
es elaborar una base para introducir al lector no especialista en
la materia y que debe trabajar ineludiblemente en este marco, ya sea
en el ámbito académico, técnico profesional, administrativo, gubernamental
u otro y espera constituirse en un material de apoyo para todos los
que deben tomar decisiones en su campo de competencia.
Es así como
en primera instancia se presenta el contexto político mundial en la
segunda mitad del siglo XX, a fin de comprender como y porque surge
el concepto que es insertado en el nuevo modelo de desarrollo de los
piases desarrollados y en vias de desarrollo. Luego se elabora un
marco teórico que proponga algunas definiciones y familiarice al lector
con la terminología empleada, junto con indicar los enfoques y tendencias
que se están manifestando en las disciplinas, instituciones gubernamentales
y los sectores de la economía. Como paso siguiente se indican las
actuales agendas políticas globales y locales que están influenciando
y perfilando las políticas de los gobiernos, las reestructuraciones
institucionales, los instrumentos de control, la legislación, la planificación
y gestión, los planes, proyectos, propuestas de acción, etc.
Después
se sitúa el concepto y sus alcances en una dimensión urbanística,
conocida como "Ciudad Sustentable" en respuesta
a las marcadas tendencias mundiales hacia la urbanización de los asentamientos
urbanos y reconocimiento de la ciudad como entidad clave para alcanzar
una productividad económica, emprender acciones de tipo ambiental
y la cercanía con los sectores poblacionales más pobres. (Girardet,
1992) En la escala local se piensa que esta la base de este proceso,
como lo afirma el eslogan internacional, "... actuar localmente,
pensar globalmente..."
Finalmente,
se muestran algunos casos paradigmaticos actuales de Gestión Urbana
Sustentable.
En ciudades
latinoamericanas y europeas ejercidas desde el ámbito municipal de
gobierno y se plantean algunas reflexiones finales a modo de conclusión.
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1. El
contexto mundial en la segunda mitad del siglo XX
Para comprender
el surgimiento del concepto Desarrollo Sustentable, es necesario conocer
previamente el contexto en el cual se va gestando y finalmente surge
esta nueva orientación conducente al desarrollo de los países para
el próximo milenio. Para ello, se estima conveniente revisar retrospectivamente
la situación política, económica, social y ambiental durante los últimos
50 anos en el mundo.
La tabla
Nº 1 muestra una sinopsis de los principios rectores que regían la
conducción de los gobiernos en materias de índole político, económico,
social, ambiental, financiamiento y gestión, tanto en países desarrollados
como en vias de desarrollo.
Como puede
verse en la tabla, los principios y líneas conductoras del desarrollo
en la ultima mitad de siglo XX han ido evolucionado acorde a las experiencias
previas de la aplicación de los modelos en los países; las lecciones
aprendidas de la praxis; las nuevas corrientes de pensamiento en las
disciplinas y los intereses de los organismos mundiales de financiamiento
y agencias de cooperación al desarrollo de los asentamientos humanos,
tales como World Bank, PNUD, Habitat, OECD, WHO, etc.
A fin de
exponer brevemente las orientaciones políticas gubernamentales se
ha dividido la segunda mitad de siglo en cuatro periodos claramente
identificados según la política económica imperante y los modelos
de desarrollo subyacentes. El periodo 1940 - 1960; la década 1970;
la década 1980; y la década actual de 1990.
En breve,
en el periodo 1940 / 1960, posterior a la recesión mundial de los
anos treinta, se elabora una política de la "modernización"
la cual modifica el modelo económico existente basado en las importaciones
de bienes por un nuevo modelo de substitución a las importaciones
con lo cual se inicia un proceso acelerado de industrialización, siendo
notable el caso de Latinoamérica que se institucionaliza para promover
estos objetivos con la creación de la CEPAL (Comisión Económica para
America Latina) o ECLA (Economic Comission for Latin America), en
Santiago de Chile. (Harris, 1992). En contraste al crecimiento económico
nacional experimentado por los países, se observa en el periodo un
aumento significativo de la población urbana, producto de las migraciones
campo/ciudad en busca de oportunidades laborales, que va dejando como
saldo migratorio a cientos de personas sumergidas en absoluta pobreza.
El pensamiento
de la política económica de la época sostenía que el fenómeno del
"chorreo", vale decir, el excedente de la producción económica,
beneficiaria a toda la sociedad, ya que el mercado actuaría como el
regulador de la distribución de riquezas e ingresos para la población
y con ello también los sectores pobres.
En el periodo
de los 70, surge un nuevo modelo de desarrollo en respuesta a los
efectos sociales derivados de la "modernización" y es conocido
como la política de las "Necesidades Básicas", que
pretende en primera prioridad satisfacer las necesidades básicas de
los asentamientos humanos, particularmente los más pobres. Esto significa,
entre otros, la creación de empleos, la ejecución de infraestructuras,
la construcción de viviendas y el equipamiento básico mediante un
enfoque estrictamente sectorial de los proyectos de inversión pública.
En este sentido el rol del Estado es asumido como un proveedor de
servicios sociales.
El pensamiento
de la política económica en esta década es la distribución del crecimiento
económico con equidad para lo cual el sector público adquiere un gran
peso como actor principal conductor del desarrollo. Una de las criticas
que se han hecho a esta política es el estancamiento del crecimiento
económico, el gran déficit en la balanza de pagos por un aumento irrestricto
del gasto social y un incremento de la deuda externa.
A final
de los setenta se produce una crisis económica global derivada, entre
otros, del alza sustantiva en el precio del petróleo en 1979, lo cual
lleva a una recesión mundial que modifica la política económica de
los países desarrollados, orientándose esta vez hacia la desregulación
del mercado. Esta situación trae como consecuencia la eliminación
de barreras económicas para el libre mercado, una reducción de la
demanda por productos primarios proveniente de los países en desarrollo,
una baja en los precios de estos productos y la disminución de divisas
para mantener su economía funcionando, lo cual genera un gran déficit
en la balanza de pagos. Así, los países en desarrollo se ven forzados
a solicitar prestamos a organismos como el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional, quienes a cambio le imponen modelos de desarrollo
económico fundados en el neoliberalismo. (Hunt, 1989)
Es así como
en los ochenta, se implanta el modelo neoliberal conocido como la
política del "Ajuste Estructural." En el plano social,
se invierte en recursos humanos a largo plazo vía la capacitación,
se reduce significativamente el gasto social en sectores claves para
el desarrollo y bienestar social como educación, salud, previsión,
vivienda, etc. y se entrega la otorgacion de estos servicios al sector
privado por considerarlo más eficiente que el sector público en la
asignación de los recursos, aunque no necesariamente mas equitativo.
Se cree que una forma de combatir la pobreza es mejorando la productividad
pues así se van a generar nuevos y más empleos junto con riquezas
que alcanzaran a todos los sectores sociales. No obstante, una de
las criticas más evidentes del periodo fue el aumento de la brecha
entre los sectores acomodados y los más pobres, pues en la realidad
los sectores desposeídos llegaron a ser más pobres aun y viceversa.
El pensamiento
de la política económica en los ochenta postula la liberalización
económica en donde el mercado actúa como regulador y con ello se definen
acciones e instrumentos políticos tal como la virtual suspensión de
las restricciones económicas a las importaciones, la explotación indiscriminada
de los recursos naturales como fuente básica para la producción económica
y exportaciones, el uso ilimitado de las infraestructuras urbanas
existentes, la competencia de los servicios públicos vía un proceso
de privatización, etc. Los actores principales del desarrollo son
el sector privado y el sector público como subsidiario del anterior.
A fines
de los setenta y durante la década de los ochenta comienza ya a debatirse
mundialmente las problemáticas ambientales que afectan tanto al globo
terráqueo como a los países localmente y adquiere tal relevancia este
tópico que en los noventa alcanza los escenarios políticos llegando
a ser un componente mas a considerar en los modelos de desarrollo.
Aunque en primera instancia aparece como una dicotomía conceptual
entre el desarrollo y el medioambiente, luego se demuestra que el
desarrollo económico y la gestión ambiental son aspectos complementarios
de una misma agenda. (World Bank, 1992)
Es así como
en los noventa se plantea el modelo del "Desarrollo Sustentable"
como la opción para abordar simultáneamente los desafíos que enfrentan
los asentamientos humanos a fines del siglo XX, a saber: los flagelos
de la pobreza, la destrucción sostenida del medioambiente y el crecimiento
económico.
En el plano
social, figura con gran relevancia el tópico del "genero"
que pretende establecer un reconocimiento político de las diferencias
y requerimientos existentes para el desarrollo de hombres y mujeres
en la sociedad. En concreto, una de las reivindicaciones principales
es la discriminación hacia la mujer en el ámbito laboral y la planeación
urbana.
En el plano
económico surge como un imperativo la necesidad de elevar la productividad
económica ya no entendida solamente como sinónimo de crecimiento económico
sino también la internalizacion de una evaluación de la relación insumo
/ producto existente por cada unidad de producción resultante; asignando
esta vez una valoración al uso de recursos humanos y ambientales.
Tabla Nº1
Sinopsis del contexto político
internacional en la seguna mitad del siglo XX
Fuente: Referencias
( ). Elaboración LA Cardenas J. 1996
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2. El
marco teórico del Desarrollo Sustentable
El Desarrollo
Sustentable o desarrollo sostenido según sea la traducción del vocablo,
se perfila como concepto por primera vez en el Club de Roma en 1972
aludiendo al vinculo existente entre crecimiento económico global
y escasez de recursos naturales, en el informe Limits to Growth. Y
en el mismo año se publica el libro Only One Earth que continua con
esa línea. No obstante, se acuña oficialmente el termino "Sustainable
Development" en 1987, en el informe Our Commom Future, realizado
por la Comisión Mundial sobre Desarrollo y Medioambiente, conocido
como la Comisión Brundtland. (Hardoy et al, 1992). La comisión define
el termino como:
"...
satisfacer las necesidades de la presente generación sin comprometer
la habilidad de futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades..."
Al respecto
hay que mencionar que hoy en día existen mas de 80 definiciones del
concepto Desarrollo Sustentable dependiendo de los enfoques que asigna
cada cual, pero en términos generales se puede afirmar que hay dos
corrientes de pensamiento: una focalizada en los objetivos de desarrollo
y otra focalizada en los controles requeridos para el impacto dañino
que causan las actividades humanas sobre el medioambiente. En otras
palabras, la discusión se centra en la sustentabilidad de tipo ecológico
mas que en las metas de un desarrollo social y económico de una sociedad.
De hecho
en el encuentro mundial organizado por las Naciones Unidas en Río
de Janeiro, 1992, conocido como Earth Summit, una de las criticas
realizadas por los países del Hemisferio Sur y organizaciones no gubernamentales
fue el marcado énfasis en aspectos ecológicos que garanticen la sustentabilidad
del sistema natural mas que en aspectos derivados del desarrollo social
y económico, situación prioritaria para dichos países, pues la sustentabilidad
ecológica per se no contribuye directamente a reducir los niveles
de pobreza.
Al respecto,
se puede afirmar que ha habido una evolución o madurez en él vinculo
entre desarrollo y medioambiente, pues entre los setenta y ochenta
la postura de fondo era limitar el crecimiento para no agotar los
recursos naturales no renovables, sin embargo entre los ochenta y
noventa, la postura es que exista crecimiento económico para combatir
la pobreza, pero con restricciones ambientales. En otras palabras
se sustituye la postura del "no crecimiento" por un "crecimiento
verde", lo cual significa pasar de una dicotomía entre desarrollo
y medioambiente a una concomitancia. Así se llega paulatinamente a
concebir el concepto del Desarrollo Sustentable como una nueva forma
de desarrollo para enfrentar el futuro de las naciones.
El concepto
de sustentabilidad tiene su origen en la ecología toda vez que su
definición esta basada en los problemas ambientales derivados de la
alteración de los ciclos de la naturaleza. La sustentabilidad ha sido
definida de muchas maneras según el contexto, pero inicialmente ha
sido definido como la capacidad de permanencia en el tiempo de un
proceso que perdura gracias a la retroalimentacion y en particular
se refiere al uso de los recursos naturales, que pueden verse afectados
por la degradación ambiental de tres tipos:
(i) el agotamiento de la calidad
o cantidad del recurso usado en el consumo o la producción de actividades;
(ii) la contaminación o sobresaturación
de la capacidad de la naturaleza de absorber y reciclar desechos llegando
a un límite de quiebre, irreversibilidad del medioambiente;
(iii) reducción en la biodiversidad.
Ejemplo
de (i) consumo ilimitado de ostras fuera de temporada, ejemplo de
(ii), aire contaminado en Santiago, ejemplo de (iii), tala indiscriminada
de parques nacionales en el Sur de Chile y consecuente extinción de
fauna dependiente de esa flora.
Un tercer
enfoque del concepto de desarrollo sustentable emanado de las agencias
de ayuda bilateral, organizaciones internacionales, y agencias de
las Naciones Unidas esta relacionado con la continuidad del proyecto
asistido económicamente por estas agencias, vale decir si el proyecto
es capaz de continuar con los objetivos de desarrollo una vez terminado
el apoyo externo de estas agencias. En este caso la sustentabilidad
esta más relacionada con el diseño operativo y la mantención o también
conocido como la gestión institucional.
Como puede
verse el desarrollo sustentable adquiere diversas connotaciones según
el contexto, sin embargo son aproximaciones que van contribuyendo
a la maduración del concepto e integración que se hace explícita a
final de lo noventa. Algunas aproximaciones conocidas mundialmente
son las siguientes:
Mitlin en
los ‘1992 expone dos vertientes principales, a saber: la dimensión
ecológica y los objetivos de desarrollo social expresados en la figura
N°1
Componentes del desarrollo
sutentable (Mitlin, 1992).
Minimizar el uso de recursos
no renovables (combustible fósil, minerales, perdida de la biodiversidad)
Desarrollo
Uso Sustentable de
recursos renovables (acuíferos, cortes de agua fresca, suelos, biomasa)
Sustentable
mantención dentro de
la capacidad de absorción de los vertederos de desechos locales
y globales. (gases del efecto invernadero, destrucción química
del ozono de la estratosfera, químicos persistentes, etc.)
Acceso a adecuada sobreviviencia
(a menudo implica acceso a los recursos naturales)
Elección
Satisfacer las necesidades
básicas
Participación en políticas locales y nacionales junto con el
respecto de los derechos humanos
Acceso a una adecuada vivienda y medioambiente sano (incluyendo los
servicios básicos)
Fuente: Environment and Urbanization. Volume 4 Nº 2 October 1992
Otro
autor que ha desarrollado un concepto que apoya la sustentabilidad
desde la perspectiva ecológica es el canadiense Rees (Rees, 1992),
quien argumenta que la capacidad de carga - "carrying capacity"
- del capital natural debe revisarse a la luz de los cambios ecológicos
globales. Afirma que las ciudades no son lugares geográficamente discretos
sino que la tierra ocupada por los residentes necesita de recursos
naturales y tierras que van mucho mas allá de los límites administrativos
o del área construida, en consecuencia la ciudad deja una huella ecológica
- ecológica footprint - que va mas allá de las fronteras del área
urbanizada.
Surge entonces
la noción de bioregion urbana, vale decir una región urbanizada que
considere la dependencia que tiene sobre un territorio mayor que el
que ocupa su área urbanizada y contemple así la capacidad de carga
de esos sistemas globales naturales. Esto es notorio en las regiones
del Norte y del Sur, pues los países mas desarrollados tienden a tener
una huella ecológica mucho mayor que los países menos desarrollados
y es aquí donde se presenta un conflicto geopolítico entre ambos hemisferios.
En este
sentido establece una relación estrecha entre ecología y economía
urbana, afirmando que no solamente comparten la misma raíz semántica
sino que también el mismo punto de interés. Pero con el nacimiento
de la economía clásica, a comienzos del siglo XX, se abandonaron las
raíces organizas clásicas, con lo cual se distancio enormemente de
la ecología llegando a constituir dos puntos de vista antagónicos
y competitivos, vale decir una suerte de dicotomía entre crecimiento
económico y calidad ambiental.
Sin embargo,
se hace necesario repensar el desarrollo urbano a fin de compatibilizar
ambos aspectos pues es claro que tarde o temprano los recursos naturales
no renovables serán agotados y los recursos renovables alcanzaran
el límite de quiebre de la renovación. Esto a pesar de que las principales
corrientes económicas actuales argumentan el siguiente mito: la capacidad
de carga del ecosistema global es infinitamente expandible; pues la
tecnología es capaz de mejorar la productividad, y el capital natural
puede substituirse por un capital manufacturado y el comercio interregional
puede aliviar cualquier restricción en el crecimiento local. (Hardoy,
op cit)
En otro
orden, figuran los objetivos de desarrollo como tema central para
avanzar hacia el desarrollo urbano sustentable. En efecto, el economista
ingles Harris argumenta que dadas las tendencias de urbanización de
los países en desarrollo en la última mitad del presente siglo, la
población urbana ha aumentado enormemente sin precedentes y que ha
seguido el movimiento de las firmas industriales para su localización
urbana.(Harris, 1992) Como consecuencia de este acelerado proceso
de urbanización junto a políticas económicas y programas de inversión
insuficientes, emerge la pobreza urbana junto a problemas sociales
y el deterioro ambiental de las ciudades.
Entre las
características mas impactantes de este proceso de urbanización se
pueden mencionar los asentamientos ilegales localizados en las ciudades;
la existencia de viviendas sin servicios básicos tal como agua, alcantarillado,
energía; el aumento de la morbilidad producto de la falta de infraestructura
sanitaria, etc. y en las grandes ciudades, las congestiones gigantes
de tráfico, la proliferación de la violencia y el crimen, la expansión
urbana a costa de tierras agrícolas, etc.
Considerando
las distintas aproximaciones hacia los objetivos del desarrollo, en
los noventa se formula nuevas propuestas políticas conducentes a la
búsqueda de un desarrollo integral que pretende poner esta vez el
énfasis en los tres enfoques: el económico, el social y el ambiental.
Es así como
el Banco Mundial en 1991 presenta el informe Política Urbana y Desarrollo
Económico: una agenda para los noventa, haciendo énfasis en el rol
productivo de las ciudades y los estilos de asistencia gubernamental
como facilitadores mas que proveedores. Luego el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo PNUD, sigue esta iniciativa con el informe
Ciudades, Gente y Pobreza: cooperación de Desarrollo Urbano para los
1990, enfatizando la dimensión humana o social del desarrollo mas
que la simple dimensión económica. Por su parte el Centro de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos (Habitat) enfatizara que en
el desarrollo de los asentamientos humanos deberá tenerse muy en cuenta
la variable ambiental pues constituye el soporte fundamental en el
cual se emplazan los asentamientos humanos. (Cardenas, 1993)
En suma
el otro énfasis del desarrollo sustentable se perfila ya no solo desde
la perspectiva ecológica del proceso sino también la social y la económica,
ambos aspectos fundamentales para aminorar la pobreza.
En base
al marco teórico recién analizado, en la figura N°2 se elabora un
esquema conceptual holístico del Desarrollo Sustentable, en el cual
aparecen los tres componentes básicos integrados en pro de un mismo
objetivo.
Esquema conceptual del
desarrollo sustentable
Incremento de productividad
(Crecimiento macroeconómico
y economía urbana)
Desarrollo Sustentable
EQUIDAD SOCIAL PROTECCION
MEDIOAMBIENTE
(Pobreza y Genero)
(natural y construido)
Elaboración: Cardenas, L.A. (1996)
En
breve, el desarrollo sustentable se fundamenta en la integración de
tres componentes que interactuan entre sí en cada asentamiento humano.
Es importante mencionar que alguna literatura utiliza con frecuencia
el apellido de "urbano sustentable" debido a las tendencias
mundiales hacia la urbanización, vale decir que en los próximos decenios
las areas rurales serán cada vez menos y de menor rango. No obstante
lo anterior, el desarrollo sustentable como modelo puede ser aplicado
en también en las areas rurales, las cuales dependen fuertemente de
los recursos naturales para su subsistencia. Por tanto se estima conveniente
utilizar el termino asentamiento humano mas que la clásica y tal vez
pasada de moda distinción entre urbano y rural.
En este
mismo sentido surge el vocablo ciudad como relevante pues se ha demostrado
que la escala adecuada para la acción es precisamente el nivel local,
debido a que a partir de las bases se puede revertir los procesos
de deterioro a nivel regional y a nivel global. Además, existen hoy
en ida otros problemas asociados directamente al ambiente construido
y a las formas de ocupación del espacio que surgen a partir del funcionamiento
en las ciudades, como por ejemplo: el trafico vehicular; la contaminación
atmosférica, acústica, edafica; la violencia y delincuencia en los
espacios públicos; el deterioro del paisaje urbano; la destrucción
del patrimonio arquitectónico y tejido urbano, etc.(Girardet, 1990).
Todas estas
materias pertenecen al estudio del medioambiente construido y adquiere
una importancia relativa mayor que los problemas globales tal como
el calentamiento de la tierra, la deforestación del Amazonas, o la
sobreexplotacion del recurso agua, etc. Pues estos últimos son efectos
de problemas que tienen su causa en los sistemas de producción de
las ciudades, en los patrones de consumo del habitante citadino, en
las formas arquitectónicas y en la organización del espacio de la
ciudad.
En breve,
el significado de los componentes del desarrollo sustentable puede
ser explicado de la siguiente manera: el incremento de la productividad,
el cual esta referido no solamente al crecimiento macroeconómico tradicionalmente
medido en parámetros como el producto geográfico bruto o el ingreso
per capita, sino que se estudia en relación al potencial económico
que tiene cada ciudad o asentamiento humano, vale decir los recursos
humanos disponibles, y sus niveles de educación y salud, la capacidad
de inversión, las infraestructuras disponibles y su vida útil, la
arquitectura urbana de la ciudad, la organización espacial de las
actividades, los recursos naturales disponibles, etc. En suma las
potencialidades, fortalezas, debilidades y amenazas de su medio para
vivir y laborar en un entorno seguro (ej. vivienda, agua, alcantarillado,
medios de transporte, espacios abiertos de recreación, etc.) (Harris,
op cit)
El segundo
termino, la equidad social, entendida en un sentido diferente a la
igualdad social. la equidad esta referida al grado de accesibilidad
que tengan los individuos de una sociedad frente a las oportunidades
que existen en la misma, por ejemplo, laboral, participación en el
ingreso fiscal, facilidad de acceso a los servicios como salud, educación,
previsión, etc., facilidad para movilización entre lugares, acceso
a infraestructura, etc. El énfasis esta focalizado en los segmentos
de la población mas desposeídos y o discriminados como son el sector
pobre y el genero femenino, entre muchos otros. (Levy, 1992) (Mosher,
1992)
El otro
término, la protección ambiental, entendida en un sentido más amplio
que lo ecológico. Pues en este componente se distinguen el medio natural
y el medio construido. El primero dice relación con la ecología de
los recursos naturales tales como el agua, el aire, el suelo, la producción
agrícola, forestal, minera, etc. El segundo dice relación con la morfología
de la ciudad entendida como la arquitectura urbana y el sistema de
espacios públicos, el patrimonio arquitectónico, la estructura urbana,
etc. (Hardoy, op cit) (CEC, 1990). Cabe mencionar que la protección
ambiental es solamente un enunciado, pues incluye también otras concepciones
tales como la conservación, la rehabilitación, el control de la explotación
de los recursos, los planes de manejo, etc.
Como puede
verse el desarrollo sustentable se fundamenta en un enfoque trial
que propone la integración de tres dimensiones para avanzar hacia
el camino del desarrollo de los asentamientos humanos en el próximo
siglo.
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3. Las
nuevas agendas políticas para los 1990 y la Agenda Local 21.
La
reacción política de los organismos internacionales de financiamiento,
las agencias de ayuda y asistencia, frente al debate y DISCUSION de
la propuesta conceptual del Desarrollo Sustentable no se hizo esperar
y a final de los ochenta y principios de los noventa aparecen las
llamadas agendas políticas para los 1990. Es así como en 1987, UNCHS
(Habitat) presenta el documento base denominado " Nueva agenda
para los Asentamientos Humanos"; luego en 1990, UNDP presenta
"Ciudades, gente y pobreza: cooperación de desarrollo urbano
para los noventa"; y finalmente el Banco Mundial en 1991 presenta
su documento "Política Urbana y Desarrollo Económico: una agenda
para lo noventa".
Si bien
las tres agendas tienen aspectos en común, también es cierto que cada
una de ellas presentan sutilmente énfasis diferentes, aunque no necesariamente
incompatibles. Así es como la agenda del Banco Mundial presenta cuatro
tópicos claves: la productividad urbana, la pobreza urbana, el medioambiente
urbano sustentable y la investigación / desarrollo. Su visión esta
muy ligada a la perspectiva económica, por ejemplo las ciudades son
vistas como maquinas de crecimiento económico. Por otra parte, la
visión de UNDP enfatiza la dimensión social y económica, por ejemplo
las ciudades son los lugares en los cuales mucha gente pobre vive
sin acceso a ingreso, a oportunidades de empleo, salud, educación,
etc.). Por ultimo, la visión de UNCHS es similar pues concibe a la
ciudad como los lugares fundamentales generadores de riqueza el cual
provee el capital para todas las actividades humanas y así se constituye
en la maquinaria para el mejoramiento social. (Cardenas, 1993)
Como resultado
de estas propuestas, las naciones se reúnen para debatir y discutir
sobre estos temas y así postular las agendas nacionales y acuerdos
internacionales. Prueba de ello son los encuentros globales que se
están realizando cada dos años en el mundo y son organizados por las
Naciones Unidas. El primer encuentro de este tipo fue realizado en
1992, en Río de Janeiro denominado "Earth Summit"; luego
en Manchester, 1994 el Global Forum denominado "Cities and Sustainable
Development"; y en Istanbul, en 1996 el encuentro de Habitat
II titulado "City Summit United Nation Conference on Human Settlement".
En cada uno de ellos se pretende avanzar hacia formulaciones concretas
en el marco del Desarrollo Sustentable y se ha manifestado una tendencia
por acercar a los niveles locales a través de la formulación de marcos
políticos desde el escenario municipal.
Como resultado
del encuentro de Río en 1992, se formulo el documento conocido como
Agenda Local 21 en la cual se establece como los países desarrollados
y en desarrollo pueden trabajar hacia el desarrollo sustentable. Entre
sus postulados esta la necesidad de compartir riquezas, oportunidades
y responsabilidades entre el los países del Norte y Sur; entre diferentes
grupos sociales dentro de cada país; con especial énfasis en las necesidades
de la pobreza y los más desventajados en la sociedad; y pone se caracteriza
por la focalizacion de la política en el nivel local.
La Agenda
21 representa el inicio de un proceso continuado para desarrollar
políticas locales y construir sociedades ("partnership")
entre las autoridades municipales y otros sectores para trabajar conjuntamente
hacia el desarrollo sustentable. La Agenda distingue seis elementos
claves en el proceso, entre los cuales los dos primeros están referidos
a acciones al interior de la autoridad local mientras que los otros
se relacionan con la comunidad mas directamente. Estas acciones son
las siguientes:
(i) gestión y desarrollo de
la practica ambiental desde la propia autoridad local, (ii) integración
de las metas del desarrollo sustentable a las propias políticas y
actividades de la autoridad local, (iii) Toma de conciencia y educación
a la comunidad, (iv) consulta e integración del público en general,
(v) mecanismos de Asociación, (vi) Medidas, monitoreo e informes de
los progresos logrados hacia la sustentabilidad.
Entre los
tópicos temáticos del desarrollo sustentable se mencionan aquellos
definidos como de acción prioritaria, a saber:
mantenimiento
planificación
de usos de suelo
políticas
de transporte y programas
desarrollo
económico
licitaciones
servicios
a la vivienda
turismo
y estrategias al visitante
estrategias
de salud
bienestar,
oportunidades equitativas y estrategias de pobreza
servicios
ambientales
Por su parte
la OECD, Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo
de los países desarrollados, también focaliza la acción ambiental
en el "medioambiente urbano", entendido como la ciudad,
y define tres temas prioritarios para las políticas ambientales en
los noventa, a saber: la rehabilitación urbana, el transporte urbano
y la energía urbana. (OECD, 1990).
Como puede
verse, el factor común entre las diferentes respuestas políticas según
sea el contexto del cual surgen es la focalizacion en la ciudad y
la selección de un tema que normalmente involucra a muchas disciplinas
para su estudio, vale decir la multidisciplinariedad. Esto conduce
a una primera conclusión, y es que los estudios estarán centrados
principalmente en las ciudades y los recursos humanos estarán orientados
a la formación de equipos multidisciplinares para abordar el desarrollo
sustentable.
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4. Un
paradigma de Gestión Urbana Sustentable
Luego de
establecer la Agenda Local 21, comienza a manifestarse globalmente
una fuerte tendencia a promover la gestión como un medio de
moverse desde la idea hacia la acción. Esto significa avanzar desde
la propuesta política hacia la formulación de planes, programas y
proyectos que materialicen los objetivos políticos. En este camino,
figuran algunos proyectos de planificación y gestión urbana integrada
que conllevan los principios del desarrollo sustentable y se constituyen
así en unos buenos ejemplos para el aprendizaje, tal es el caso de
la ciudad de Curitiba al Sur de Brasil.
El Plan
de Urbanismo de la ciudad de Curitiba, se desarrolla en un periodo
de 25 anos entre 1965 al 1990, pasando por distintos periodos políticos,
pero manteniendo un horizonte común, el desarrollo social, económico
y urbano de Curitiba. El arquitecto Ravinovitch junto al alcalde Lerner
actuaron coordinadamente desde la plataforma política y técnica en
el proyecto de la ciudad emplazada en una área de 430kms y con una
población de 1.600.000hbts en 1990.
En los sesenta,
Brasil alcanzaba el peak de su proceso de urbanización y mientras
el resto de las ciudades medias brasileñas se planificaban para el
uso del vehículo particular, Curitiba lo hacia a la inversa, proyectar
un sistema de transporte público asociado a los usos de suelo y al
diseño del espacio público. La estructura del poder local se centraba
en el nivel municipal, por tanto se facilitaron las condiciones para
tomar decisiones propuestas por el Ayuntamiento para dirigir el proceso
de crecimiento y regulación de la ciudad. Dado la escala de la ciudad,
se postulaba la necesidad de realizar inversiones modestas y de menor
costo en materias de transporte que proyectos onerosos y de gran escala
como realizar un Metro.
El principio
rector en planificación fue orientar la expansión física a lo largo
de ejes lineales teniendo líneas exclusivas para buses expresos al
centro de la ciudad, y reducir la concentración del empleo en el centro
tradicional de la ciudad. Así se liberaba el uso vehicular del área
central, en el cual yacían numerosos edificios de gran valor arquitectónico
y espacios urbanos de calidad, y se entregaba al uso peatonal. De
este modo se preservaba el patrimonio cultural de la ciudad. En la
figura N` se observa una síntesis de la evolución del sistema de transporte
público en Curitiba.
El sistema
de transporte público contemplaba no solamente la planificación de
los usos de suelo y el diseño de los espacios urbanos sino también
incorporo un largo y efectivo proceso de gestión para materializar
el Plan. Es así como se negocio con los empresarios privados del transporte
un sistema de salarios fijados en función del kilometro recorrido
y no del numero de pasajeros, con lo cual se controla la calidad del
servicio y el costo del boleto. Para ello el Ayuntamiento creó una
compañía paraestatal (URBS) que licitar las rutas y su regulación.
Por otro
lado, el Ayuntamiento adquirió los terrenos colindantes a las vias
de la red de transporte en forma previa al inicio de su construcción
para evitar la especulación de los terrenos y la construcción de viviendas
sociales de alta densidad. Así se observa que la gestión no solamente
esta post proyecto sino que también se requiere previo al proyecto,
para evitar que las plusvalías de terrenos ganadas por la ejecución
proyecto sean adjudicadas a unos pocos propietarios privados.
Evolución del sistema
de transporte público de Curitiba
1974 Implementación
de las dos primeras líneas expresas de buses a lo largo de ejes estructurales
norte y sur.
1978 tres
nuevas líneas de buses expresos agregadas a lo largo de los ejes estructurales.
1978 Introducción
de un nuevo sistema computarizado de control de áreas de tráfico.
1979 Introducción
de un boleto social; un boleto standard pagado por todos los usuarios
de buses lo cual significó mayores beneficios para los usuarios de
buses que vivían en la periferia de la ciudad (grupos pobres), así
los viajes cortos subsidiaban a los viajes largos.
1979 Introducción
de líneas de buses interdistritos para complementar el sistema de
transporte público existente.
1982 Aperturas
de nuevas conexiones entre el centro de la ciudad y la ciudad industrial.
Mejoramiento de las rutas interdistritos.
1991 Introducción
de un sistema de buses rápidos.
Junto al sistema de transporte público, se diseñaron mecanismo de
regulación para evitar usos de suelo y edificios degradantes para
el entorno urbano y ambiental, tales como los estacionamientos en
el centro y se dispusieron en cambio plazas y jardines para el uso
recreacional del habitante urbano.
Los beneficios
del proyecto son de diversa índole, de tipo social, económico, ambiental,
arquitectónico, urbanísticos, entre los cuales se mencionan la accesibilidad
de todos los grupos socioeconómicos a cualquier parte de la ciudad;
la eficiencia del servicio de transporte público tales como frecuencias
de tiempo regulares, flota de buses nuevas (máximo 3 anos de antigüedad),
seguridad para el uso del peatón, control de la velocidad, etc.; buenas
relaciones con el sector privado empresarial del transporte. Curitiba
tiene el mas bajo índice de contaminación atmosférica de Brasil, inexistencia
de congestiones vehiculares en el centro de la ciudad; preservación
del patrimonio arquitectónico del centro, creación de espacios públicos
peatonales en el centro histórico de la ciudad; creación de nuevos
parques y jardines. etc.
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5. Conclusiones
Finales
Para terminar
se puede mencionar algunas conclusiones tales como que el caso de
Curitiba contempla aspectos de desarrollo social, económico, y ambiental
simultáneamente sobre un medio construido como es la ciudad, por esta
razón se considera un buen ejemplo de desarrollo urbano sustentable,
pues incluye todos los aspectos del desarrollo y balancea los costos
y beneficios de cada uno de ellos.
Por otra
parte, la planificación esta fuertemente apoyada por el nivel político
y una eficiente administración que trasciende la actitud pasiva de
proveedor de servicios y adopta una actitud constructiva y ejecutiva
para la realización del objetivo. Esta postura pasa necesariamente
por la negociación entre el sector público, el sector privado y los
intereses de la comunidad. Este modelo de negociación se conoce como
el "partnership" o asociación entre las partes interesadas,
característica también de la practica del desarrollo sustentable.
Finalmente,
otra conclusión esta referida a la forma de abordar estos proyectos
desde perspectivas multidisciplinares, pues dada la complejidad del
Plan y Proyecto, se requiere de un equipo formado por profesionales
y técnicos de diversas disciplinas, en la cual los directores tengan
la visión global y no solamente sectorial que permita encausar adecuadamente
el Plan de Urbanismo. Cabe mencionar lo importante que es en el Plan
de Urbanismo, el diseño urbano y la visión espacial de la ciudad,
pues cualquier medida repercute también sobre el medioambiente construido
como universo de acción.
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