A 20 AÑOS DE LA LIBERALIZACION
DE LOS MERCADOS DE SUELO
Discurso de Inauguración del
Seminario "A 20 años de la liberalización de los mercados
de suelo", organizado por la Cámara de Diputados de Chile, el
Lincoln Institute of of Land Policy, el Instituto de Estudios Urbanos
de la P. Universidad Católica de Chile y la Comisión de Vivienda y
Desarrollo Urbano de la Cámara de Diputados de Chile,
Santiago, 7 y 8 de octubre de 1999,
Palacio Ariztía, Santiago de Chile.
Carlos Montes Cisternas
Presidente de la Cámara
de Diputados de Chile
El proyecto de modificación de la Ley General de Urbanismo y Construcciones
que el gobierno ha enviado recientemente a la Cámara de Diputados
ha hecho evidente la precariedad del debate que existe en nuestro
país sobre las políticas de desarrollo urbano.
Nos enfrentamos a la proposición de importantes cambios a nuestro
principal cuerpo legal urbano que nos sorprenden sin haber hecho una
reflexión colectiva sobre el estado de nuestras ciudades, sobre las
causas de la pérdida de calidad de vida que constatamos en ellas y
sobre la responsabilidad que le cabe al Estado en esos problemas.
Es cierto que el proyecto del Ejecutivo está lejos de abarcar todos
los temas importantes, pero lo que propone es suficiente para poner
en evidencia este vacío.
Hasta hace pocas décadas, urbanización era sinónimo de desarrollo.
El célebre Atlas Social de Chile de Armand Mattelart de mediados de
los años sesenta, tal vez el primer mapa nacional de la pobreza construido
con base en estadísticas de nivel comunal, utilizaba el porcentaje
de población urbana como uno de los principales indicadores de nivel
de desarrollo alcanzado.
Hoy, las ciudades siguen concentrando muchas de las posibilidades
de desarrollo, tanto personal como social, pero han ido agregando
"posibilidades" de empobrecerse y de producir nuevos problemas:
contaminación, deterioro ambiental, congestión y formas de pobreza
inéditas en nuestro medio, de una pobreza que ya no es la de las invasiones
de tierras por grupos organizados dispuestos a poner su energía en
la construcción de la nueva ciudad, sino que cada vez más la pobreza
desesperanzada del ghetto.
Hace 20 años las políticas urbanas fueron radicalmente transformadas
en favor de esquemas de liberalización, privatización y fortalecimiento
de los derechos de propiedad que la dictadura militar estaba imponiendo
en distintos ámbitos del que hacer nacional.
Las principales medidas adoptadas fueron:
-la urbanización
de la gran mayoría de los asentamientos precarios de las ciudades;
-se eliminaron
las normas sobre "límites urbanos" definiéndose extensas
áreas de "expansión urbana" y, en general, se liberalizó
la subdivisión y transacciones de suelo; el decreto 3.516 de 1980,
que permitió la subdivisión del suelo agrícola hasta media hectárea,
y que dio origen a las "parcelas de agrado". Debe anotarse
como una medida indirecta que ha hecho posible la expansión de las
ciudades. A julio de 1999 el Servicio de Impuestos Internos tiene
registradas aproximadamente 60.000 parcelas de agrado en todo el
país. Se estiman en 400 millones de dólares anuales las transacciones
de 10.000 parcelas de agrado.
-se liquidaron
las reservas estatales de suelo urbano:
-se erradicaron
los "campamentos" de las áreas de mayor valorización del
suelo, de paso contribuyendo a crear algunas de las principales
aglomeraciones actuales de pobreza y problemas sociales, y
-se decidió
canalizar a través de la empresa privada los importantes subsidios
que el Estado ha destinado históricamente a la construcción de vivienda
social.
Esas políticas de liberalización apuntaron a objetivos bien precisos:
Primero, la constitución de un gran sector inmobiliario privado que
tomara el rol fundamental del desarrollo urbano e, incluso, de la
realización práctica de la política de vivienda social.
Segundo, dejar el crecimiento urbano sujeto a criterios de rentabilidad
en los mercados. El "límite urbano", se decía, más que una
norma fijada discrecionalmente, debía corresponder a la curva de precios
donde se equilibran espontáneamente los usos rurales y urbanos. Las
normas y regulaciones, que implican decisiones arbitrarias que alteran
el libre funcionamiento de los mercados, debían por lo tanto ser las
mínimas.
Un tercer y cuarto objetivos se conseguirían como subproductos de
los dos anteriores:
-Al liberar
la oferta de suelos de las trabas que, se decía, representan las regulaciones
y normas de la planificación urbana, los precios del suelo interrumpirían
su tendencia alcista tradicional.
-A su vez,
suelos más baratos y, en general, la mayor eficiencia que produciría
la consolidación del nuevo sector inmobiliario privado y el fortalecimiento
de los mercados, tendrían como consecuencia que la vivienda, especialmente
para los pobres, resultaría más accesible.
¿Cuánto de estos objetivos se han cumplido?
Los dos primeros se cumplieron. No parece haber dudas al respecto.
Con el tiempo se fue constituyendo el importante sector inmobiliario
privado que tenemos hoy, con capacidad de realizar enormes inversiones
y proyectos.
También se cumplió el segundo objetivo, el de liberar el crecimiento
urbano a las iniciativas de los particulares, ya sea a través de la
eliminación de las normas sobre "límites urbanos" (como
en Santiago a través del Decreto Nº420 de 1979) o de la aplicación
del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que
permite la ocupación urbana fuera de los límites urbanos definidos
en los planos reguladores (lo que fuera facilitado con la dictación
en 1985 de la Política Nacional de Desarrollo Urbano).
Sin embargo, los otros dos objetivos mencionados, que debían resultar
del cumplimiento de los primeros, distan mucho de haberse cumplido:
Primero, los precios del suelo siguieron subiendo y los grupos pobres
no se vieron beneficiados como se pensaba. La política de Subsidio
Habitacional ha sido, sin duda, afectada por el encarecimiento de
los terrenos. ¿Cuánto de este mayor costo ha sido compensado reduciendo
el tamaño y la calidad de la vivienda? ¿Hemos acaso discutido seriamente
el efecto que el tamaño tan reducido de la vivienda social tiene sobre
la vida de una familia y sobre el desarrollo de cada uno de sus miembros?
Segundo, la vivienda social se ha seguido construyendo en las áreas
donde los precios del suelo son menores, situación de segregación
espacial que agrega a la condición de pobreza de la gente nuevas dimensiones
urbanas de pobreza y desintegración social: barrios lejanos y mal
equipados y, lo que es más preocupante, barrios en que la aglomeración
de pobreza facilita la desintegración social. En tal ambiente de marginación
y desesperanza, se abre camino la droga, la delincuencia y el abandono
de los proyectos personales y familiares, lo que se refleja en problemas
tan graves como la deserción escolar y el embarazo adolescente. ¿Nos
hemos detenido a considerar seriamente la diferencia que representa
para los grupos pobres vivir espacialmente segregados en comparación
con vivir en áreas compartidas con otros grupos sociales?
¿Hemos discutido seriamente estos problemas? ¿Tenemos una base de
estudios e información que permita realizar esta reflexión? ¿A lo
largo de estos 20 años, hemos hecho lo suficiente y lo indicado por
corregir las deficiencias que tempranamente mostraron las políticas
de liberalización de los mercados urbanos? ¿Cuán efectivas han sido
las enmiendas y nuevos instrumentos de planificación urbana creados
desde la adopción de las primeras medidas de liberalización, hace
ya 20 años? Estos son temas a los que no hemos destinado la atención
que merecen.
¿En qué medida no hemos tirado la toalla con respecto al objetivo
de controlar la especulación y la inflación de los precios del suelo
y asumido, de hecho, la que tal vez sea la postura más fácil: que
los precios del suelo son un dato inmodificable, como si se tratara
de un mercado de competencia perfecta que, por lo mismo, no debiera
ser intervenido o regulado?
Nuestra actitud en relación con las enormes ganancias que puede reportar
la compra y venta de tierras merece igual pregunta: ¿Hasta qué punto
hemos evadido la discusión de fondo sobre las implicancias éticas
y las implicancias en términos de equidad y de eficiencia urbana que
tiene la distribución de las plusvalías que pueden capitalizarse privadamente
en mercados tan imperfectos como los urbanos?
¿Hasta qué punto no hemos reducido cómodamente el problema de la vivienda
y la pobreza urbana a uno de cantidad de viviendas por construir,
soslayando los impactos de la precariedad urbana de los nuevos conjuntos
y de su segregacion espacial en términos de congestión, deterioro
ambiental, desintegración del cuerpo social e inseguridad ciudadana
en nuestras ciudades - segregación que la misma política de vivienda
estimula?
¿Por qué no hemos sido capaces de definir una estrategia clara y única
dentro del sector público sobre el crecimiento geográfico de cada
una de nuestras ciudades?.
Hay importantes inconsistencias entre los planes y los programas de
inversión de los distintos ministerios y reparticiones públicas al
respecto.
El objetivo de este Seminario es proveer un espacio para discutir
derechamente estos problemas: ¿Dónde radican las limitaciones de nuestras
políticas urbanas que favorecen estos pobres resultados?
No queremos dejar de lado e ignorar los logros, que también existen.
El hecho de que durante los últimos 10 años el promedio de viviendas
construidas supere el aumento del déficit es un logro importante,
incluso en el nivel internacional. La regularización urbanística y
legal de la propiedad urbana es, asimismo, un éxito importante, un
cambio de fondo en el panorama de nuestras ciudades desde cuando se
adoptaron las políticas de liberalización. También han sido significativos
los programas de pavimentación y de parques urbanos.
Pero no nos resulta muy útil insistir en los logros desatendiendo
los problemas y limitaciones. Esperamos de este Seminario que estimule
una crítica resuelta de nuestras limitaciones.
Es cierto que hay muchos temas importantes que quedarán fuera o que
tocaremos sólo tangencialmente, como los referidos a los espacios
públicos, las formas de gobierno metropolitano y el transporte urbano,
pero debíamos circunscribirnos a algunos temas y hemos escogido los
tres señalados anteriormente. Fuera de su gran importancia práctica,
se trata de temas que nos llevan a replantearnos los supuestos sobre
los que, en mayor o menor grado, se han construido la política de
desarrollo urbano en Chile en los últimos 20 años y que pueden resumirse
en la idea de otorgar ingenuamente al mercado un papel rector en el
desarrollo urbano como la forma de solucionar los principales problemas
de las ciudades, a la vez que el camino para su progreso material
y social.
En suma, los magros resultados obtenidos en materia de control de
los precios del suelo, la discusión que aún sigue pendiente en el
país sobre cómo enfrentar el crecimiento de las ciudades -con densificación
o con un criterio de mayor libertad-, y los nuevos problemas de desintegración
que la pobreza urbana está planteando, nos llevan necesariamente a
la necesidad de rediscutir los principios fundantes de las políticas
de liberalización adoptadas hace 20 años:
¿Puede entregarse una responsabilidad tan grande en el desarrollo
urbano a los mecanismos de mercado y al sector inmobiliario privado?
¿Qué rol le debe caber al Estado en la preservación de la calidad
de vida y en la evolución de variables urbanas tan claves como la
forma en que crecen las ciudades, los precios del suelo, los estándares
habitacionales, el equipamiento de los barrios y sectores y la extensión
de los viajes que se realizan diariamente?
Las ciudades chilenas, sin duda, se han ido convirtiendo en base de
negocios crecientes. Económicamente, representan una buena alternativa
de inversión. La liberalización de los mercados, junto a la estabilidad
macroeconómica y la estabilidad democrática del país, han provocado
una significativa afluencia de capital de inversión al sector inmobiliario.
Pero los problemas sociales, de eficiencia y ambientales de nuestras
ciudades han crecido a la par. Ese solo contraste debe movernos a
reflexión.
¿Qué rol debe tener la ciudadanía en la formación de las políticas
de desarrollo urbano, y qué responsabilidad el Estado en crear espacios
para que los ciudadanos y sus organizaciones puedan hacer sentir su
influencia en forma autónoma?
Esperamos que la discusión y el intercambio de punto de vista sean
provechosos durante este Seminario, y que éste ayude a iniciar un
proceso más abierto, más informado y democrático de reflexión de nuestras
políticas de desarrollo urbano y sus consecuencias. Esperamos que
en el futuro podamos contar en estas discusiones con una participación
más clara y fuerte de representantes de organizaciones ciudadanas
que tengan posiciones respecto de temas como los que trataremos, incluso
de los más técnicos.
Contamos hoy con el concurso de destacados especialistas internacionales,
cuya participación ha sido posible gracias al Instituto Lincoln sobre
Políticas de Suelo de los Estados Unidos. Agradecemos muy sinceramente
que han venido de tan lejos a aportar a nuestro debate. Contamos también
con una serie de distinguidos panelistas, expertos nacionales de los
más diversos sectores y con posiciones también diversas.
El punto de vista de nuestros visitantes basado en sus experiencias
en otros países y su conocimiento de los debates a nivel internacional
sobre las materias que trataremos, significará con seguridad un apreciable
aporte a la estructuración de nuestros propios debates, tan necesarios
para mejorar nuestras políticas urbanas.
En la organización de este evento han trabajado coordinadamente el
equipo de la Comisión de Vivienda de esta Corporación, el Instituto
Lincoln y el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Católica
de Chile.
Agradezco a quienes se han interesado en participar y están hoy con
nosotros, ya que su presencia y puntos de vista, desde sus distintos
sectores de actividad, es vital para fomentar instancias de discusión
como éstas, tan necesarias para el país.
